ONU, OTAN, UE : quelles perspectives pour la sécurité collective après les attentats de 2015 ?

Par Delphine Deschaux-Dutard

Les attentats du 13 novembre 2015 sont venus réactiver une réflexion déjà entreprise sous les auspices du 11 septembre 2001 autour de la sécurité collective face au défi du terrorisme contemporain. Comment la communauté internationale, entendue ici au sens de communauté des Etats, peuvent-ils faire face à cette menace protéiforme ? Quelles sont les perspectives qui semblent s’ouvrir pour l’avenir ? L’objectif de cette courte contribution est d’inviter à la réflexion sur la sécurité collective et la lutte contre le terrorisme dans trois cadres précis (l’Organisation des Nations Unies, l’OTAN et l’Union Européenne) afin de clarifier les compétences de la communauté internationale et des organisations régionales de sécurité en matière de lutte contre le terrorisme.

Commençons d’abord par regarder comment l’ONU envisage la lutte contre le terrorisme. L’Organisation née des cendres de la seconde Guerre Mondiale fait face aujourd’hui à des difficultés liées tant aux fondements du droit international reposant sur les Etats (héritage des Traités de Westphalie de1648 qui constituent le fondement de l’édifice de la souveraineté des Etats en relations internationales) qu’à la difficile émergence d’une définition commune du terrorisme. D’une part, le droit international contemporain repose sur un principe clef de souveraineté étatique, qui se retrouve dans la Charte des Nations Unies adossée au principe de non-ingérence dans les affaires intérieures d’un Etat. En effet, l’art 2§4 dispose que « les Membres de l’Organisation s’abstiennent, dans leurs relations internationales, de recourir à la menace ou à l’emploi de la force, soit contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de tout État, soit de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations Unies. » Ainsi le droit international condamne l’ingérence aussi bien que l’usage de la force dans le règlement des différends entre Etats. Dans le cas actuel des frappes conduites en Irak et en Syrie par la coalition internationale contre Daech, le Conseil de sécurité légitime ces interventions par le biais du vote de résolutions adossées au Chapitre VII de la Charte, qui indique les exceptions possible à l’usage du règlement pacifique des différends. En clair, en cas de menace contre la paix et la sécurité internationale, de rupture de la paix ou d’acte d’agression, le Conseil de sécurité de l’ONU peut autoriser des actions allant jusqu’au recours à la force. C’est le cas de la résolution 2249 du 20 novembre 2015 qui incite les Etats à combattre le terrorisme en Syrie en redoublant « d’efforts et de coordonner leur action en vue de prévenir et de faire cesser les  actes de terrorisme commis en particulier par l’EIIL, également connu sous le nom de Daech ». C’est sur ce fondement juridique que s’adossent les actuelles frappes françaises, britanniques et américaines entre autres. En revanche, en dehors des résolutions du Conseil de sécurité en cas de menace contre la paix et la sécurité internationale, l’ONU en tant qu’organisation de sécurité collective est encore assez limités dans ses capacités de lutte contre le terrorisme, pour des raisons qu’il convient de rappeler à présent.

En l’occurrence, la lutte contre le terrorisme est devenue une priorité sur l’agenda de la communauté internationale depuis la fin de la guerre froide, et surtout depuis le 11 septembre 2001, tandis que la période bipolaire antérieure se caractérisait plutôt par une quasi absence de réaction collective de la communauté internationale face au terrorisme.

Cette faiblesse de la lutte contre le terrorisme dans le cadre de l’ONU jusque dans les années 1990 s’explique largement par de profondes divergences entre pays du Nord et pays du Sud, par un corpus de textes nombreux mais sans réelle portée contraignante, aux aléas de la coopération politique dans ce domaine, et au soutien apporté notamment par l’URSS, au terrorisme anti-occidental et vice-versa (cf. la CIA et les moudjahidines afghans par exemple). Ainsi, pendant la guerre froide, si les Etats dans leur ensemble approuvent l’idée qu’il faut condamner le terrorisme, il n’existe pas d’accord entre eux sur la définition de ce même terrorisme. Schématiquement, deux conceptions s’opposent :

  • Pour les pays occidentaux, qui sont les principales victimes du terrorisme pendant la période bipolaire, le terrorisme se caractérise par ses méthodes odieuses (chantage, violence aveugle, meurtre d’innocents). Il s’agit donc d’arrêter et juger tous ceux qui emploient ces méthodes, quelles que soient leur façon de justifier leurs actes.
  • D’autres Etats, et notamment l’URSS et les pays du tiers-monde, considèrent que si de tels actes sont commis et sont bien sûr regrettables, il faut d’abord s’intéresser aux causes sous—jacentes, aux buts de ces terroristes : misère, injustice, désespoir. Ce sont ces causes qu’il faut d’abord résoudre, si on veut résoudre le problème terroriste. L’enjeu est ici, pour ces pays, la justification de mouvements de libération nationale face à des pays colonialistes et impérialistes.

Cette absence de consensus sur une définition internationale du terrorisme va de pair avec un foisonnement de textes internationaux sans réelle portée contraignante pour les Etats. Le 11 septembre 2001 a remis à l’ordre du jour la question de savoir s’il n’existait aucune loi internationale rendant impossible ce type d’attentat. En réalité, plusieurs dizaines de conventions anti-terroristes ont vu le jour entre 1960 et les années 1980 tant au niveau international que régional. Ces textes visent tous un même objectif : condamner et réprimer le terrorisme. Leur principe clef est de juger ou extrader les terroristes. Le foisonnement de textes montre bien néanmoins la difficulté d’une définition commune de la réponse à apporter au terrorisme Par ailleurs, les textes de ces conventions contiennent nombre de formules souples et échappatoires laissant aux Etats beaucoup de liberté d’action pour les appliquer… ou non. Quant à l’ONU, si le terrorisme est fréquemment évoqué à partir des actes terroristes des jeux olympiques de Munich en 1972, aucune avancée significative ne voit pourtant le jour. L’AG reste paralysée par les divergences Nord-Sud et entre les deux blocs pendant toutes la GF.  Le problème est que les démocraties libérales semblent par nature, par le fonctionnement même et la philosophie qui les sous-tend, peu aptes à lutter contre le terrorisme en raison de leur tradition de protection des libertés établies et du cadre fort de l’Etat de droit. Et les réactions législatives des démocraties tant américaines (Patriot Act en 2001) que française (loi sur le renseignement, état d’urgence et question de sa constitutionnalisation) semblent bien mettre le doigt sur une limite à ces libertés au nom de l’enjeu de protection des citoyens (du moins en est-ce la légitimation politique, mais il s’agit là d’un autre débat dans lequel nous n’entrerons pas ici).

Ainsi jusqu’au début des années 1990, le problème crucial en matière de lutte internationale contre le terrorisme reste la divergence de fond sur la conception du terrorisme, dans la mesure où pour les partisans de la décolonisation par exemple, les Etats coloniaux sont des puissances terroristes. Cette accusation a souvent été lancée à l’encontre également d’Israël ou des Etats-Unis. Tandis que pour les Etats occidentaux, il existe une liste d’Etats terroristes différente : Iran, Lybie de Kadhafi, Syrie… Ainsi dans la conception tiers-mondiste, l’idée de terrorisme d’Etat confond la répression exercée par l’Etat qui revendique sa puissance coloniale, et la violation du principe d’interdiction du recours à la violence contre les populations coloniales. Au contraire dans la perception occidentale, le terrorisme d’Etat se rattache plutôt au terrorisme individuel ou collectif qui s’attaque à l’Etat et à ses fondations, physiques ou symboliques. Donc le but est à la fois de prévenir les agissements individuels et de punir et juger les coupables, tout en cherchant à trouver le commanditaire de l’action terroriste derrière les coupables ponctuels.

La fin de la guerre froide a eu pour effet de modifier le phénomène terroriste en modifiant l’univers des menaces, désormais diffuses, globales, et largement non conventionnelles. Après l’effondrement soviétique en effet, les terroristes ont été privés du soutien accordé par l’URSS d’un côté, et les USA de l’autre, au nom de la lutté idéologique Est-Ouest. Cela a ainsi conduit à un morcellement du terrorisme du fait de la fragmentation des soutiens apportés aux groupes terroristes. Ce morcellement s’est accompagné d’un recul de la professionnalisation des terroristes, et de la montée de groupuscules plus mobiles, fanatisés et prêts à perpétrer des actes de violence aveugle y compris contre des populations civiles. Les terroristes n’hésitent plus dans les années 1990 à employer des armes de destruction massive, et la question devient non plus : les actions terroristes sont-elles possibles ? Mais bien plus : quand risquent-elles de se produire ?

Face aux mutations de la menace terroriste, les Etats ont saisi l’opportunité de renforcer la lutte contre le terrorisme au niveau international, puisque la menace terroriste est devenue très importante pour de nombreux Etats et constitue aujourd’hui un intérêt commun aux grandes puissances mais aussi aux plus petits Etats. Neuf conventions internationales ont ainsi émergé dans les années 1990 sous l’égide du système onusien.

De la même façon, le terrorisme est entré dans le champ des menaces contre la paix reconnues par le Conseil de sécurité de l’ONU, ce qui l’a conduit à décider des sanctions contre la Libye, le Soudan et l’Afghanistan à la fin des années 1990. En septembre 2006, afin de renforcer et d’améliorer ces activités, les États Membres ont ouvert un nouveau chapitre de la lutte antiterroriste en convenant d’une Stratégie antiterroriste mondiale. Il s’agit de la première approche stratégique et opérationnelle commune à l’ensemble des États Membres des Nations Unies dans ce domaine de la lutte contre le terrorisme. Cette stratégie mondiale s’appuie sur le consensus exceptionnel auquel sont parvenus les dirigeants mondiaux lors de leur Sommet de septembre 2005, qui visait à condamner le terrorisme sous toutes ses formes et dans toutes ses manifestations. Pour autant, ce texte n’a pas la force contraignante d’une résoultion du Conseil de sécurité.

En matière de lutte contre le terrorisme à l’ONU, l’évolution la plus notable se situe au Conseil de sécurité suite aux attentats de 11 septembre : en effet, dès le 12 septembre 2001, celui-ci a reconnu à l’unanimité que les attentats du World Trade center constituaient une menace à la paix et la sécurité internationale (résolution 1368), et ce faisant a franchi un pas par rapport à la guerre du Golfe de 1990 en abandonnant à la coalition ad hoc constituée autour de Washington les moyens d’employer la force armée pour faire la guerre au terrorisme (légalisation de l’usage de la force dans la guerre contre le terrorisme par les résolutions successives du Conseil de Sécurité de l’ONU). C’est à nouveau ce scénario qui apparait suite aux attentats de Paris de novembre 2015. Ces résolutions finissent, de facto, par constituer une forme de convention mondiale de lutte contre le terrorisme que la communauté internationale n’avait jamais réussi à mettre en place jusque-là.

Autrement dit, par l’intermédiaire du Conseil de sécurité au sein duquel les cinq permanents pèsent de tout leur poids diplomatique, l’ONU s’est engagée dans la lutte contre le terrorisme alors même qu’une définition internationale et commune du terrorisme demeure encore inexistante, et que les intérêts des puissances permanentes demeurent à bien des égards divergents (le seul exemple du cas à faire de Bachar Al Assad en Syrie illustre ces divergences d’intérêt entre grands Etats qui donnent le la à l’organe exécutif des Nations Unies).

 

Qu’en est-il à présent de la lutte contre le terrorisme au niveau régional européen, à travers l’OTAN et l’Union Européenne ? Dans le cas de l’OTAN, cette organisation régionale de sécurité, qui constitue à ce jour la plus grande organisation militaire du monde et totalise près de 70% du budget militaire mondial, il s’agit d’une alliance militaire née dans le contexte de la guerre froide, et qui a entrepris depuis les années 1990 une vaste réforme se traduisant par sa globalisation tant géographique (élargissement à l’est, partenariats de plus en plus divers avec des nombreux pays) que stratégique. Ainsi, l’OTAN a été amenée à s’engager dans la lutte contre le terrorisme suite aux attentats du 11 septembre 2001 puisque les États-Unis ont utilisé l’article 5 du Traité de Washington, traité fondateur de l’OTAN, qui prévoit une solidarité des Etats-membres face à l’attaque armée de l’un d’entre eux dans le cadre de la légitime défense individuelle ou collective, elle-même reconnue par la Charte des Nations unies (art. 51). L’OTAN avait alors lancé entre septembre 2001 et mai 2002 la première opération antiterroriste de son histoire, la mission Eagle Assist, qui consistait en une surveillance de l’espace aérien américain. C’est également sur la base de cet article 5 que l’OTAN est intervenue en Afghanistan à travers la Force Internationale d’Assistance et de Stabilisation (FIAS) entre 2003 et 2014, et continue d’assurer une mission de formation des forces locales de sécurité afghanes dans le cadre de la mission Resolute Support depuis janvier 2015. En outre, l’OTAN a inclus la lutte contre le terrorisme dans son dernier concept stratégique en 2010. De même, l’opération Active Endeavour en Méditerranée vise depuis septembre 2001 à sillonner la Méditerranée en vue de prévenir les activités terroristes.

La question qui peut se poser au regard de la situation de la France en novembre 2015 est de savoir pourquoi le président Hollande n’a pas, comme le président Bush en septembre 2001, invoqué l’article 5 du Traité de Washington pour adosser sa riposte à l’encontre de l’Organisation Etat Islamique (OEI), puisque les attentats du 13 novembre pouvaient légitimement entrer dans le cadre des dispositions de légitime défense individuelle et collective prévues par cet article. En l’occurrence, la raison semble ici politique plutôt que juridique. Le choix français de s’appuyer sur l’autre clause de sécurité mutuelle, celle de l’Union européenne sur laquelle je vais revenir ci après, se justifie par la volonté de ne pas brandir l’épouvantail otanien dans la riposte contre l’OEI afin de ne pas s’exonérer de la participation russe à la lutte contre cette organisation. En outre, ce choix de ne pas recourir à l’Alliance atlantique s’inscrit également dans la volonté d’éviter de reproduire les gestions des conflits armés afghan et irakien en envoyant des troupes otaniennes au sol en Syrie. La stratégie actuelle reposant sur des frappes aériennes ciblées et intensifiées depuis les attentats de Paris vise, au moins jusqu’ici, à éviter le déploiement au sol. Nombreux sont pourtant les experts militaires qui incriminent cette posture timide et qui ne réglera pas la question de la menace terroriste sur le long terme. Là encore, il s’agit d’un débat dans lequel nous n’entrerons pas ici, mais qui est extrêmement documenté dans les médias français. Pour résumer, si l’OTAN dispose juridiquement et matériellement d’importants moyens de lutte contre la menace terroriste posée notamment par Daech, encore faut-il que les États membres souhaitent faire usage de ces capacités, ce qui n’apparaît pas être le cas actuellement.

 

Dans le cadre de l’Union européenne enfin, la lutte contre le terrorisme est également, de facto, devenue une préoccupation importante, qui trouve sa première matérialisation à travers la Stratégie européenne de sécurité de 2003. L’Union européenne dispose entre autres d’instruments liés à l’espace de liberté et de justice (ex. troisième pilier du Traité de Maastricht) comme par exemple le coordinateur européen pour la lutte contre le terrorisme (Gilles de Kerchove, nommé en 2007), d’une capacité militaire opérationnelle dans le cadre de la Politique de sécurité et de défense commune (PSDC) et d’une clause de défense mutuelle figurant à l’article 42-7 du Traité sur l’Union européenne. C’est cette clause, introduite au corpus juridique des normes européennes par le biais du Traité de Lisbonne, que le président français a choisi d’utiliser en vue d’exhorter ses partenaires européens à se joindre à la lutte contre l’OEI. Cette invocation de l’article 42-7 le 17 novembre 2015 par le ministre de la Défense français Jean-Yves Le Drain auprès de ses partenaires européens est une première dans l’histoire de l’Union Européenne. La clause de défense mutuelle repose sur le même principe de défense individuelle et collective que celui de l’article 51 de la Charte des Nations unies et de l’article 5 du Traité de Washington. Mais là encore, si tous les Etats-membres doivent à l’Etat attaqué aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir, aucun contrainte précise ne repose sur ces États quant à la forme de cette assistance. Le président français a d’ailleurs pris soin d’utiliser l’article 42-7, soit une solution intergouvernementale, plutôt que l’article 222 qui prévoit lui une clause de solidarité aux implications plus contraignantes pour les États européens et qui donnerait davantage de place aux institutions européennes. Cette solution intergouvernementale, dans laquelle les capitales gardent la haute main sur les décisions qu’elles prennent dans le cadre de la lutte anti terroriste, se traduit par des différences d’engagement notables. Par exemple dans le cas présent, si les parlements britannique et allemand ont bien donné leur feu vert à la participation de leurs institutions militaires à la lutte contre Daech en Syrie aux côtés de la France, cette participation ne revêt pas les mêmes costumes : frappes aériennes du côté britannique, envoie d’avions de reconnaissance mais qui n’effectueront aucune frappe du côté allemand. Ces différences de réponse doivent beaucoup à la culture politico-militaire encore très largement divergence dans les pays de l’Union européenne, divergence qu’aucun traité européen ne saurait réduire tant elle puise dans la construction historique de chaque État et dans la place que l’institution militaire a pu y occuper. Cette divergence explique également pourquoi il n’apparaît pas envisageable aujourd’hui de mobiliser les outils militaires développés par l’Union européenne (les groupements tactiques 1500) qui requièrent l’approbation de tous les États participants à ces unités militaires multinationales. Là encore, ce ne sont pas tant les dispositions juridiques que les compétences et les stratégies politiques des États qui donnent le « la » et activent ou inhibent l’action européenne dans la lutte contre le terrorisme au Moyen-Orient.

 

Pour conclure, la lutte internationale contre le terrorisme pose à nouveau aujourd’hui la question cruciale de l’efficacité du dispositif juridique international existant d’une part, et de la volonté d’implication des États d’autre part. Il semble quoi qu’il arrive de plus en plus évident, et c’est notamment l’objet de l’approche globale ou holistique de la sécurité développée par nombre d’États et d’institutions depuis quelques années, que lutter contre le terrorisme consiste aussi à lutter contre ses causes profondes, notamment la pauvreté et l’absence d’instruction, la faiblesse des structures étatiques et la corruption, les failles de la cohésion sociale et les crises d’identités que traversent certains États. À négliger les causes profondes du terrorisme, le risque est de s’enliser dans une guerre sans fin contre celui-ci, dans la mesure où la répression ne suffit pas à enrayer le phénomène. Mais cette recherche d’une solution globale dépasse largement les dispositions du droit international contemporain, et ne peut passer que par un volontarisme politique de tous les États concernés, petits ou grands, occidentaux ou moyen-orientaux.

 

Delphine Deschaux-Dutard
Université de Grenoble-Alpes – CESICE, professeur à l’ILERI dans le cadre du master 2 Sécurité International et Défense en partenariat avec l’UPMF de Grenoble.

Une version longue de cet article a été publiée sur le blog Paroles d’actu le 8 décembre 2015.  http://parolesdactu.canalblog.com/archives/2015/12/08/33041675.html

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