La portée des influences extérieures dans le processus de démocratisation : le cas de la Birmanie

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Les grands courants de la pensée politique opèrent généralement une séparation stricte entre sphère intérieure et sphère extérieure. Ainsi, les changements de régime ont longtemps été considérés comme des phénomènes endogènes, suites logiques de processus internes[1]. Si certaines théories se sont essayées à analyser les rapports existants entre contexte international et aboutissement des politiques nationales[2], rares sont celles qui ont mis en lumière des liens de causalité entre influences extérieures et démocratisation. La transition démocratique lancée par le président birman en 2011, marquant la fin du pouvoir de la junte militaire, après 49 ans de gouvernement autoritaire,  offre un cadre d’analyse des influences extérieures, notamment celles des organisations internationales, sur les changements de régime. Au-delà, elle permet un questionnement sur l’évolution du concept de souveraineté. Cet article cherchera, dans une première partie, à interroger le concept de « démocratie par le haut »[3]. Dans le cas birman, cela nous conduira à analyser non seulement la volonté d’utilisation de l’Association des Nations du Sud Est Asiatique (ASEAN), association de coopération économique, politique et culturelle, comme outil de légitimation par le gouvernement, mais également le « choc exogène »[4] qu’a créé l’association dans le processus de démocratisation du pays.  Dans un deuxième temps, il s’agira de s’intéresser aux conséquences de l’apparente exogénéité de la démocratisation birmane sur le concept de souveraineté westphalienne. Enfin, la dernière partie de l’analyse aura pour objectif d’interroger les nouveaux types de souveraineté mis en lumière et leur impact sur les modalités de régulation du système international.

La « démocratie par le haut » : du rôle des organisations régionales dans le processus de démocratisation en Birmanie

 

1997 : l’ASEAN, un outil de la légitimation du pouvoir birman

 

Dans son analyse de la troisième vague de transitions démocratiques de l’Histoire, S. Huntington met en lumière cinq changements qui ont ouvert la voie aux évolutions de régimes d’Etats autoritaires. Le premier correspond à leur manque de légitimité[5]. Si Huntington définit ensuite cinq réactions potentielles de ces régimes autoritaires face à ce manque de légitimité, toutes s’intéressent à la légitimité interne. La junte militaire birmane eut d’ailleurs recours à plusieurs d’entre elles : l’emploi de la force pour installer une obéissance contrainte, comme ce fut le cas lors de la répression des manifestations de 1988 et 2007 ; ou encore l’utilisation de processus démocratiques pour légitimer le régime, comme ce fut le cas avec les élections, d’ailleurs perdues par la junte et donc non reconnues, de 1991 et celles de 2010, gagnées par le régime, mais utilisées comme amorce de transition dans un contexte de verrouillage du système politique. Ces élections s’inscrivent dans une logique de légitimation du régime, celle-ci étant définie comme la capacité à « engendrer et maintenir la croyance que les institutions politiques existantes sont les plus adaptées à la société »[6]. Force est de constater que, chez Huntington, la politique étrangère n’intervient qu’indirectement dans ce processus de légitimation : elle n’est qu’un moyen de faire « diversion » pour permettre au régime de se concentrer sur ses politiques internes. Quid alors de la légitimité d’un Etat sur la scène internationale ? Dans le cas de la Birmanie, un modèle « d’indépendance maximale »[7] a été choisi, dans un premier temps, à l’égard des Etats occidentaux. Cette fermeture du pays l’a conduit à être intégré à la liste des «Etats les moins développés » du monde par les Nations Unies en 1987, et à souffrir de sanctions économiques imposées pour non respect de normes occidentales quasi naturalisées à partir de 1990. C’est précisément le passage vers un modèle plus ouvert que la Birmanie a tenté d’atteindre, dans un second temps, en rejoignant l’ASEAN en 1997. En lui ouvrant les portes de relations avec les pays occidentaux tout en lui assurant de ne pas ouvertement critiquer ses politiques internes – selon l’ASEAN Way [8]-, l’ASEAN lui permettait de donner à la communauté internationale des gages de sa bonne volonté. Cependant, le processus, qui aurait du entrainer un regain de légitimité pour le régime birman, déclencha à l’inverse une crise de légitimité internationale de l’ASEAN.

 

1998-2012 : l’ASEAN, « choc exogène » de la démocratisation en Birmanie ?

 

Comme nous l’avons vu, lors de son adhésion à l’ASEAN, l’élite militaire à la tête de la junte avait pour projet de renforcer son pouvoir. Or la junte fut dissoute en 2011. Il convient dès lors d’interroger ce revirement de situation ainsi que ses causes profondes. Si dès le XIXème siècle, la loi de Seeley-Hintze[9] établissait un lien entre contexte international et configuration politique interne,  il fallu attendre la « deuxième image inversée » de P. Gourevitch pour qu’un lien soit établi entre système international – principalement ses aspects économique et structurel – et changements de régime[10]. La démocratisation serait donc le résultat non seulement de « forces internes », c’est-à-dire la volonté de l’élite gouvernante de « relâcher la tension sociale »[11], mais également de pressions extérieures. Les organisations internationales jouent ici un rôle majeur, puisqu’elles disposent de plusieurs moyens de pression pour contraindre un membre à changer de régime : le sanctionner économiquement ou l’isoler pour contraindre le changement[12]. La légitimité de l’ASEAN étant désormais intimement liée à celle de la Birmanie, elle eut recours à de telles méthodes. En adoptant la doctrine « d’interaction renforcée », suite à l’échec de la proposition du thaï Surin Pitsuwan « d’engagement flexible »[13], l’ASEAN a rompu avec sa tradition de non-engagement dans les affaires intérieures de ses membres pour critiquer publiquement la Birmanie et lui refuser d’accéder à la présidence tournante de l’association en 2006. A la communauté internationale, elle a dit son scepticisme quant à la situation en Birmanie, et à la Birmanie, elle a rappelé sa nécessaire démocratisation. Ce faisant, elle a illustré la plus grande légitimité qu’ont les organisations internationales à évaluer et signaler le sérieux de volonté de réforme d’un Etat membre autoritaire[14]. Alors que la junte avait pensé tirer parti de la légitimité internationale de l’ASEAN, elle a au contraire, en menaçant de tirer la légitimité de l’Association vers le bas, amplifié les pressions internationales qui pesaient déjà sur elle.  En acceptant d’avancer la présidence tournante de la Birmanie de 2016 à 2014, l’ASEAN confirme son rôle de « choc exogène », qui a transformé la quête de légitimité de la junte en processus de démocratisation.

 

La démocratisation de la Birmanie : conséquences d’un processus exogène sur le concept de souveraineté

 

La souveraineté de la Birmanie mise à mal : syndrome de l’obsolescence programmée du concept de souveraineté westphalienne ?

 

Commençons par rappeler que la démocratisation, définie comme un « changement de régime », est souvent précédée d’une libéralisation, changement « à l’intérieur d’un régime »[15]. L’ASEAN, de par les pressions politiques qu’elle a exercées sur la Birmanie[16], a indirectement favorisé l’entrée du pays dans le processus de libéralisation. En effet, en 2003, l’association condamna publiquement la junte, en proposant un plan en cinq étapes pour conduire la Birmanie vers la démocratie, en l’une des étapes étant la libération d’Aung San Suu Kyi[17]. Ce plan, utilisé par le général Khin Nyunt comme base de son « chemin en sept étapes vers la démocratie », bien qu’abandonné par la junte, fut suivi de la création par six Etats membres, en 2004, de « l’ASEAN Inter Parliamentary Myanmar Caucus » (AIPMC). Ce caucus avait pour objectif de « promouvoir les interventionnistes libérales en Birmanie »[18]. La multiplication des condamnations du régime par l’AIPMC conduisit notamment au renoncement par la Birmanie de la présidence tournante de l’association, en 2006. Les appels de l’ASEAN à un changement en Birmanie suite aux répressions de la « révolution de safran », en 2007, allèrent également dans ce sens. Un an plus tard, le pays entama un processus de libéralisation, avec l’adoption d’une nouvelle Constitution en 2008 ; puis de démocratisation en 2011, même si la tenue d’élections non contestées, en 2012, ne changea pas profondément la donne politique. Rappelons-le, la souveraineté westphalienne est définie comme « l’exclusion des acteurs extérieurs » du processus décisionnaire interne[19]. Or, la souveraineté de la Birmanie apparaît désormais conditionnée à des acteurs extérieurs. C’est ce que Krasner appelle la « souveraineté internationale légale »[20], fondée sur la reconnaissance mutuelle entre les Etats. A partir de là, la présence ou l’absence de souveraineté d’un Etat est conditionnée à son acceptation – et donc sa légitimité – par la communauté internationale. Or, cette communauté internationale a désormais fait siennes les valeurs de libéralisme démocratique longtemps défendues par les pays occidentaux. La souveraineté d’un Etat, comme le montre l’exemple de la Birmanie, dépendrait donc de sa reconnaissance – et non de son respect – de valeurs occidentales en passe de se naturaliser. Cette remise en cause de la souveraineté westphalienne semble indiquer le passage d’un système international de type lockien à un système « aux éléments kantiens de plus en plus nombreux »[21], c’est-à-dire où les Etats ne partageraient pas nécessairement des valeurs communes, mais où la reconnaissance de ces valeurs serait une condition nécessaire de leur souveraineté. Mais ne peut-on pas voir derrière cet engagement vers la démocratie une simple action en trompe l’œil de la part du général Than Shwe, qui aurait répondu aux pressions de l’ASEAN par opportunisme, pour alléger la pression internationale en prétendant engager une transition démocratique sans profondément changer son système politique ?

 

La reconnaissance de la souveraineté internationale légale de la Birmanie : primauté des intérêts économiques sur les Droits de l’Homme ?

 

Nous l’avons vu, la souveraineté westphalienne de la Birmanie semble avoir été mise à mal. Cependant, sa souveraineté internationale légale a été consacrée, avec notamment la levée de la quasi totalité des sanctions qui pesaient sur le pays de la part de l’Union européenne et des Etats-Unis dès 2012. Quid du sort fait aux minorités ethniques ?  En effet, depuis son indépendance en 1948, le pays est le théâtre de conflits armés entre groupes rebelles aspirant à une plus grande autonomie et pouvoir central, impliquant, entre autres, l’armée d’indépendance kachin (KIA), ou encore la Shan State Army – South. Les ressources naturelles, dont la gestion a valu au pays d’être classé dernier dans le Resource Governance Index de 2013[22], ont été utilisées par le gouvernement pour atténuer la pression internationale. Elles lui permettent de se rendre incontournable, en en confiant l’extraction à des entreprises étrangères. Ces licences, accordées à des groupes souvent chinois, mais également occidentaux, le sont de manière totalement opaque et permettent à la Thatmadaw, l’armée birmane, véritable deep state malgré les réformes de 2011[23], de jouir de revenus supplémentaires[24] tout en matant les minorités. La puissance de ces entreprises étrangères permet au gouvernement d’exproprier, parfois violemment, les minorités locales. Malgré cela, les Etats occidentaux ont reconnu la souveraineté internationale légale de la Birmanie. Or, la démocratisation ne peut être atteinte sans décentralisation et reconnaissance des minorités et de leurs droits[25]. Il semblerait donc que la reconnaissance d’une souveraineté internationale légale soit conditionnée non au respect de normes internationales de Droits de l’Homme et de démocratie, mais à leur simple reconnaissance. C’est cette reconnaissance des valeurs démocratiques qui a permis à la Birmanie de gagner en légitimité internationale, et de voir la pression internationale qu’elle subissait diminuer considérablement, malgré les violations continues du droit international commises dans son traitement des minorités ethniques[26].  L’entrée massive de ressources naturelles birmanes sur les marchés occidentaux, loin de venir en aide aux minorités stigmatisées, risque au contraire d’aider le pouvoir central, et l’armée, à garder la mainmise sur des terres qui leur sont contestées en réduisant de manière significative la pression internationale qu’ils subissent. La Birmanie est donc entrée dans un processus de démocratisation, mais est encore loin de la démocratie. Cependant, pour des raisons principalement économiques, les Etats occidentaux ont décidé de se satisfaire de ces maigres avancées, confortant le régime dans ses méthodes.

 

Conclusion

           

            Le processus de démocratisation de la Birmanie permet une analyse du rôle des acteurs extérieurs, notamment l’ASEAN, dans les changements de régime. La généralisation et la quasi naturalisation par la communauté internationale de valeurs longtemps portées par les Etats occidentaux ont entrainé une remise en cause du concept de souveraineté westphalienne, illustrée ici par l’indispensable reconnaissance par la Birmanie des valeurs de démocratie afin de réintégrer le « concert des nations ». L’ouverture est donc venue « par le haut », mais est loin d’être acquise. En effet, reconnaissance ne signifie pas respect. De plus, la relative indifférence des acteurs extérieurs ayant poussé la Birmanie vers un changement de régime face au sort des minorités ethniques est troublante, et illustre une vision a minima des critères nécessaires à une réintégration de la scène internationale, dont l’objectif serait principalement d’entrainer un processus d’ouverture économique. Certains prédisent que cette vision confortera le régime dans son traitement des minorités[27]. D’autres auteurs, en s’appuyant sur des exemples historiques, estiment qu’une fois enclenché, un tel processus est inéluctable: il sera nécessairement suivi d’une phase de consolidation caractérisée par une reconnaissance des libertés fondamentales de la société civile[28]. Cependant, l’impact positif d’une ouverture économique est aujourd’hui avéré seulement sur les droits les plus « étroits », comme le respect de l’intégrité physique[29]. Il en va différemment pour la reconnaissance de la légitimité des revendications des minorités, qui serait, pour citer J. Rawls, « politique, pas métaphysique »[30] : elle dépendrait uniquement de facteurs humains, avec tout ce qu’ils ont « d’immoral, d’incertain et d’incohérent»[31], et ne pourrait être le fait que du régime lui-même.

Nicolas Yahyaoui, étudiant en 3ème année de Bachelor à l’ILERI,
Sous la direction de M. Laurent Amelot, professeur de Géopolitique à l’ILERI. 

Notes de bas de page

[1] C. Schmitter, Transition from authoritarian rule : Southern Europe, John Hopkins University Press, 1986, p. 5.

[2] P. Gourevitch, « The Second Image Reversed, the international sources of domestic politics », International Organizations, vol. 32, n°4, 1978, pp. 881-912.

[3] J.C. Pevehouse, Democracy from above : régional oranizations and democratization, Cambridge University Press, 2005.

[4] Ibidem, p. 17.

[5] S. Huntington, The Third Wave : democratization in the late twentieth century, University of Oklahoma Press, 1993, p. 46.

[6] S.M. Lipset, Political Man, the social bases of politics, Heinneman, 1983, p. 64.

[7] M. Kneuer, « The quest for legitimacy: foreign Policy as a legitimation strategy in authoritarian regimes », ISPA-ECPR joint conference « Whatever happened to North-South ? », ville, Brésil, 2011, p. 13.

[8] E. MacAuliffe, ASEAN’s role in the democratization of Burma, The Ohio State University, 2014, p. 51.

[9] « The degree of government will be directly proportional, and the degree of liberty will be inversely proportional , to the degree of [external] pressure », cf. G. Almond, « The International-National Connection », British Journal of Political Science, 1989, pp. 237-259.

[10] Gourevitch, op. cit., pp.881-912.

[11] A. Przeworski, Democracy and the Market : political economic reforms in Eastern Europe and Latin America, Cambridge University Press, 1991, p. 58.

[12] Pevehouse, op.cit., p. 17.

[13] A. Acharya, Whose ideas matter ? Agency and power in Asian regionalism, Cornell University Press, 2009, p. 129.

[14] Pevehouse, op.cit., p. 25.

[15] S. Mainwaring, Issues in democratic consolidation : the new South American democracies in comparative perspective, Univeristy of Notre Dame Press, 1992, p. 298.

[16] F. MacAulife, op.cit., pp. 88-93.

[17] Ibidem, p.81

[18] L.Jones, « Democratization and foreign Policy in Southeast Asia : the case of the ASEAN Interparliamentary Myanmar Causus »,  Cambridge Review of International Affairs, n°3, 2009, p.391

[19] S. Krasner, « Abiding Sovereignty », International Political Science Review, vol.22, n°3, 2001, p. 232.

[20] Ibidem, p. 233.

[21] A. Wendt, Social theory of international politics, Cambridge University Press, 1999, p. 43.

[22] The 2013 Resource Governance Index, a measure of transparency and accountability in the oil, gaz and mining sectors, Revenue Watch Institute, 2013, p. 9.

[23] A. Selth, Burma’s security forces : performing, reforming or transforming ?, Regional Outlook Paper, n°45, Griffith Asia Institute, 2013, p. 14.

[24] B. Pinaud (dir.), Des ressources naturelles au cœur des conflits, agir pour une législation européenne ambitieuse, CCFD-Terre Solidaire, 2014, p. 6.

[25] E. MacAuliffe, op.cit., p. 111.

[26] Burma: religious freedom and related human rights violations are hindering broader reform, U.S Commission on International Religious Freedom, 2014.

[27] B. Lintner, « Birmanie : concession tactique ou début de démocratisation ? », Alternatives Sud, vol. 19, n°107, 2012, p. 115.

[28] J.J. Linz, A. Stepan, Problems of Democratic Transition and consolidation : southern Europe, South America and post communist Europe, John Hopkins University Press, 1996, p. 245.

[29] A. Dreher, M. Gassebner, L-H.R. Siemers, Globalization, Economic Freedom and Human Rights, CEGE Discussion Papers, n°115, octobre 2010, p. 32.

[30] J. Rawls, « Justice as fairness: political, not metaphysical », Philosophy and Public Affairs, vol. 14, n°3, 1985.

[31] J. Crowley, The adjudication of ethnic claims, Question de recherche n°3, CERI & Sciences Po, novembre 2001, p. 26.

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