Fragiles traités des Etats-Unis

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Par Jean-Paul Pancracio

Professeur émérite des Universités

 

Les Etats-Unis ont manifestement un problème avec les traités. Mais il ne date pas d’aujourd’hui. En raison de certaines particularités de la constitution, il n’est pas rare que les traités qu’ils signent se heurtent à l’hostilité du Sénat qui s’oppose à leur ratification. Ensuite vient un président comme Donald Trump, décidé à détruire tout ce qui est susceptible de constituer un obstacle à la suprématie internationale de la puissance américaine, et qui  engage les Etats-Unis sur la voie de la dénonciation unilatérale d’un certain nombre de traités. L’ensemble peut légitimement conduire les observateurs des relations internationales que nous sommes à l’ILERI à s’interroger sur la solidité et pour tout dire la fiabilité des engagements internationaux de la première puissance mondiale.

 

Une fragilité a priori, due aux pouvoirs constitutionnels du Sénat

 

Plus précisément, elle est due au processus de ratification des traités aux Etats-Unis. Dans un système fédéral comme celui des Etats-Unis, la constitution du 17 septembre 1787 organise un partage des pouvoirs entre le Président et le Sénat qui représente les Etats fédérés. Ainsi, en vertu de l’article 2, section 2 : « le Président aura le pouvoir de conclure des traités avec l’avis et le consentement du Sénat, pourvu que les deux tiers des sénateurs présents l’approuvent ».

 

Cela signifie que plus que de partage, il vaut mieux parler en l’occurrence d’imbrication des pouvoirs entre le Président et le Sénat. On ne peut considérer simplement en effet que le premier a un pouvoir exclusif de négocier et de signer les traités et le second le pouvoir ultime de les ratifier.

 

Le contrôle du Sénat sur la politique extérieure menée par le Président est parfois tel, de même l’exigence de la majorité des deux tiers est si redoutable que, s’agissant de traités importants, le Président a tout intérêt à informer de très près le Sénat des négociations en cours et de recueillir son avis s’il souhaite que le traité puisse être ratifié ensuite. Le Sénat dispose ainsi parfois de la possibilité d’orienter l’attitude du Président au stade de la négociation elle-même. L’hostilité du Sénat envers un traité négocié et signé sous l’autorité du Président voire par le Président lui-même a déjà par le passé empêché la ratification d’intervenir, alors même que par l’action présidentielle, les Etats-Unis en avaient été les promoteurs essentiels. Ce fut le cas du traité de Versailles en 1919 qui organisait le temps de paix et la création de la SDN, à la négociation duquel le Président Woodrow Wilson avait pourtant pris une part majeure. Il n’avait pas hésité pour cela à quitter la Maison Blanche six mois durant pour se consacrer aux négociations de paix à Paris, un fait inédit et spectaculaire pour un président des Etats-Unis, (décembre 1918-juin 1919). Mais une qu’i fut fois rentré à Washington, le Sénat a considéré que ce qu’il avait signé n’était pas absolument en faveur des intérêts américains et refusa de voter la ratification du traité de Versailles. Dès lors, la première grande organisation internationale à vocation universelle et à compétences générales qu’était la Société des nations (SDN) fut privée de la présence de la grande puissance.

 

Depuis lors, on ne compte plus les traités négociés et signées par le président des Etats-Unis et son Administration qui se sont trouvés rejetés – « non approuvés » selon les termes de la constitution – lors de leur passage devant le Sénat. La convention d’Ottawa sur l’interdiction des mines antipersonnel (4 décembre 1997), important traité de désarmement  négocié par l’administration Clinton pour interdire d’une arme qui tue essentiellement des civils en est un des exemples récents. Le Sénat a estimé, tout compte fait, qu’une telle interdiction d’utiliser des MAP mettrait en danger les militaires américains sur des théâtres d’opérations. Il l’a dès lors rejeté en octobre 1999 par 51 voix contre 48 (on était donc bien loin de la majorité des 2/3 requise, soit 67 voix), l’autorisation de ratifier ce traité.   On en trouvera un  autre exemple Le rejet en 1977 des accords SALT II de désarmement nucléaire partiel ou Arms Control, conclu par le président Carter avec l’Union Soviétique. De même, la même année, le refus opposé au président Clinton qui s’était personnellement engagé dans la négociation et la signature de ce traité, d’autoriser la ratification du traité d’interdiction complète des essais nucléaires (Comprehensive Test Ban Treaty).

 

Une fragilité a posteriori, générée par l’action du président Donald Trump

 

Les Etats-Unis poursuivent sous Donald Trump les deux grandes tendances de leur politique étrangère des dernières décennies : le multilatéralisme pour autant qu’il serve les intérêts du pays, mais priorité à l’autre versant relationnel, le bilatéralisme, dans lequel il est plus aisé pour la grande puissance de peser et de faire valoir ses choix. C’est sur cet arrière-fond, que s’inscrit la politique de dénonciation et de retrait d’un certain nombre de traités menée par Donald Trump. C’est même à une offensive d’ampleur inédite que le monde est confronté depuis plusieurs mois visant à anéantir des accords internationaux de même qu’à limiter voire supprimer la participation des Etats-Unis à des institutions ou programmes d’action multilatéraux.

 

S’agissant de traités, c’est à une litanie de décisions de retraits – « dénonciations » en termes juridiques – à laquelle on assiste depuis son entrée en fonctions en janvier 2017. Il y eut le 1er juin 2018 la dénonciation unilatérale de l’accord sur le climat adopté lors de la COP 21 de Paris, puis de l’accord sur le nucléaire iranien si longuement négocié par l’Administration précédente et qui annihile du même coup le traité bilatéral d’amitié, de commerce et de droits consulaires liant depuis 1955 les deux pays, puis quasiment dans le même temps l’annonce de la décision de se retirer du protocole facultatif de résolution des conflits diplomatiques annexé à l’accord de Vienne. Sont encore intervenues le retrait du traité « ciel ouvert » et du traité de libre-échange Asie-Pacifique signé en 2015 (il couvrait pas mois de 40% des échanges commerciaux mondiaux).  En octobre 2018 fut annoncé par l’Administration une possible remise en cause du traité sur les « forces nucléaires intermédiaires » (FNI), signé par les Etats-Unis et l’URSS le 17 décembre 1987 en vue du démantèlement des missiles à courte (500 km) et moyenne (5500 km) portée. Une annonce que Vladimir Poutine avait alors qualifiée de très grave du point de vue de la sécurité collective. Or le président Trump vient de rendre effectif ce retrait fin janvier 2019, ce qui a conduit immédiatement la Russie, en réciprocité, à faire de même.

 

Quant aux organisations internationales, les Etats-Unis ont annulé en 2018 leur participation annuelle de 250 millions de dollars à l’UNRWA, le Fonds des Nations unies pour les réfugiés de Palestine ; ils ont quitté l’Unesco au 1er janvier 2019 de même que le Conseil des droits de l’homme de l’Onu. Quant à Nikki Haley, représentante permanente des Etats-Unis auprès à l’Onu, elle déclarait le 5 avril 2018 partager avec le nouveau conseiller à la sécurité nationale, John Bolton, le même « mépris » pour l’Organisation.

 

En somme, une diplomatie agressive et une disposition d’esprit qui s’inscrit dans une volonté manifeste de s’attaquer à l’ordre international construit à partir de 1945 dans l’espoir de refonder une bipolarité inégale Etats-Unis-Chine, dans laquelle les premiers conserveraient une nette suprématie. C’est pour l’heure un chaos orchestré en vue d’une recomposition idéale et probablement utopique d’un monde dans lequel la Manifest Destiny du peuple américain s’exprimerait sans entraves.

 

Mais que dit le droit international sur la dénonciation de traités ?

 

Une clause de dénonciation peut être prévue dans un traité sous réserve de respecter généralement un certain prévis de retrait. S’il n’y en a pas, les autres parties au traité peuvent s’opposer à la dénonciation, générant alors entre elles et l’Etat qui en est l’auteur un différend de nature juridique qui pourra donner lieu à un contentieux, voire à des contre-mesures.

 

Par exemple, alors que certains observateurs estiment qu’il pourrait être menacé par les Etats-Unis à défaut pour les Européens de consentir un rééquilibrage du financement de l’Alliance, il faut se remémorer que le traité de l’Atlantique Nord instituant l’Otan, en date du 4 avril 1949, comporte une clause de dénonciation en son article 13 : « Après que le Traité aura été en vigueur pendant vingt ans, toute partie pourra mettre fin au Traité en ce qui la concerne un an après avoir avisé de sa dénonciation le Gouvernement des Etats-Unis d’Amérique, qui informera les Gouvernements des autres parties du dépôt de chaque instrument de dénonciation ». Il est mentionné ici, in fine, que l’Etat qui décide de se retirer du traité doit adresser à l’Etat qui en est le dépositaire – les Etats-Unis – autant d’instruments (actes) particuliers de dénonciation qu’il y a de parties, nominativement adressés à chacune d’entre elles.

 

La convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités évoque le procédé de la dénonciation en sa partie V, section 3. Elle stipule ainsi dans son article 56 :

 

« 1- Un traité qui ne contient pas de dispositions relatives à son extinction et qui ne prévoit pas que l’on puisse le dénoncer ou s‘en retirer ne peut faire l’objet d’une dénonciation ou d’un retrait, à moins : a) qu’il ne soit établi qu’il entrait dans l’intention des parties d’admettre la possibilité d’une dénonciation ou d’un retrait ; ou b) que le droit de dénonciation ou de retrait ne puisse être déduit de la nature du traité.

2- Une partie doit notifier au moins douze mois à l’avance son intention de dénoncer un traité ou de s’en retirer conformément aux dispositions du paragraphe 1 ».

 

Il faut en conséquence déduire de ces dispositions qu’en l’absence dans un traité d’une clause expresse autorisant sa dénonciation – comme les traités de paix en offrent l’exemple – la présomption est qu’il n’y a pas en l’occurrence de droit à y recourir, sauf à ce que ce droit puisse se déduire de l’intention des parties lorsqu’il a été négocié ou de la nature même du traité en cause[1]. Répétons qu’il s’agit ici de l’hypothèse d’un départ unilatéral d’un Etat partie.

 

Pour autant, dans le cas où la dénonciation n’est pas autorisée, rien n’empêche un Etat de négocier le principe et les conditions de son départ, qui interviendra dès lors sur le fondement d’un  accord spécifique. Il en résulte qu’en fin de compte, une grande puissance comme les Etats-Unis, forte de ses capacités éventuelles de nuisance, est assez libre de sortir d’un traité.

 

25 février 2019

[1] Voir James Crawford, Public International Law, Oxford, Oxford university press, 2012, 8th Ed, p. 390.

 

 

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