Les expulsions d’agents diplomatiques étrangers

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Par Jean-Paul Pancracio

Professeur émérite à l’université de Poitiers

 

Au regard du statut des agents diplomatiques tel qu’il émane de la convention de Vienne de 1961 sur les relations diplomatiques, il y a une différence entre le fait pour un diplomate étranger d’être déclaré persona non grata par l’Etat accréditaire (l’Etat d’accueil de l’ambassade) et le fait d’être l’objet d’une mesure d’expulsion. Le premier cas correspond à une procédure licite prévue par le droit international, tandis que le second ne l’est pas, outre qu’il est généralement suivi d’une mesure de réciprocité de la part de l’Etat accréditant.

 

La demande de rappel de l’agent diplomatique devenu persona non grata

 

En effet, il peut arriver qu’au cours de son séjour sur le territoire de  l’Etat accréditaire, un agent diplomatique ait commis des actes illicites qui portent atteinte à l’ordre public de celui-ci. Il pourra dans ce cas être l’objet d’une mesure individuelle qui consistera, pour l’Etat accréditaire, à demander  son rappel à son Etat d’origine, l’Etat accréditant, ce qui vaut déclaration de persona non grata (du vieil italien gratar : ne plus être apprécié, cesser d’être agréer). Ce type d’acte est assez commun et se fait presque toujours dans la discrétion, sans que la presse en soit tenue informée. Il s’agit en effet, même dans ce cas, de respecter jusqu’au bout la dignité de l’agent diplomatique étranger quand bien même celui-ci en aurait manqué dans son propre comportement.

 

On en comprend mieux le principe et les modalités en considérant que chaque agent diplomatique étranger est l’objet de la part du gouvernement de l’Etat d’accueil soit d’un agrément exprès lorsqu’il s’agit du chef de mission diplomatique, l’ambassadeur, soit d’une acceptation tacite de prise de fonctions à partir de la notification de son affectation s’agissant d’un agent diplomatique « ordinaire », collaborateur du chef de mission.

 

Lorsque l’ambassadeur ou un des agents diplomatiques d’une ambassade  est déclaré persona non grata, et qu’ainsi il n’est plus agréé par l’Etat accréditaire, son Etat doit impérativement, sans discuter, le rappeler.  L’agent concerné ne bénéficie que de quelques jours de délai pour rentrer dans son pays, le temps de régler ses affaires personnelles. Son maintien dans l’Etat accréditaire a d’autant moins d’intérêt qu’il ne pourra plus de toute façon y exercer aucune fonction officielle, n’y étant plus accepté comme agent diplomatique étranger et donc comme interlocuteur. En outre, s’il s’entêtait à rester, n’ayant plus de statut, il serait dépourvu de tout titre de séjour et pourrait dès lors être expulsé, ce qu’il préfèrera éviter. Enfin ayant perdu son immunité juridictionnelle, il relèverait ipso facto des tribunaux de l’Etat accréditaire si la raison de sa demande de rappel est liée à des faits illicites qu’il aurait commis (infractions au code de la route, accident grave à lui imputable, vol, volume important d’impayés dans les commerces, les services ou les loyers, espionnage… ou bien encore, ingérence grave dans les affaires intérieures de l’Etat accréditaire). Tout cela permet de comprendre pourquoi son Etat accréditant se trouve dans l’obligation de le rappeler, dès qu’il en reçoit la demande.

 

Cette demande de rappel valant déclaration de persona non grata est la seule et unique voie licite pour se débarrasser d’un agent diplomatique étranger car elle est toujours fondée, en principe, sur le non-respect de ses obligations statutaires.

 

Les expulsions d’agents diplomatiques étrangers

 

Les mesures expulsions sont plus rares et plus spectaculaires, d’autant qu’elles ont généralement un caractère collectif : ce n’est plus un diplomate que l’on désire voir rappeler dans son pays mais plusieurs ; parfois même quelques dizaines auxquels on demande de partir. Il s’agit d’une procédure plus infamante aussi ! C’est pourquoi, étant attentatoire à la dignité statutaire des agents diplomatiques, elle n’est prévue ni par la convention de Vienne de 1961 ni par la coutume internationale. Il est des cas où les personnes sont quasiment raccompagnées jusqu’à leur avion, ce qui est particulièrement humiliant. C’est toujours clairement, par médias interposés, une démonstration à l’attention de l’opinion publique, nationale et internationale.

 

Aussi bien, on peut s’attendre à ce que l’Etat accréditant dont les diplomates sont l’objet d’un tel renvoi prenne de son côté le même type de mesure en invoquant la réciprocité. Il peut y recourir puisque la mesure initiale d’expulsion de ses propres diplomates est fondamentalement contraire au droit international, étant prévu ni par la convention de Vienne sur les relations diplomatiques ni  par la coutume internationale.

 

Le procédé de l’expulsion doit par conséquent demeurer très exceptionnel ne serait-ce qu’en raison de son caractère infamant, qui porte nécessairement atteinte à la dignité de l’agent diplomatique, et donc à l’esprit de l’article 29 de la convention de Vienne. Aussi n’est-il pas inutile de méditer cette phrase d’un auteur de l’entre-deux guerres pour qui : « l’expulsion est une mesure qui ne se justifiera jamais, même dans les cas extrêmes (…). L’histoire diplomatique est là pour nous montrer qu’un renvoi brutal d’agent diplomatique a toujours provoqué des demandes de réparation, des voies de rétorsion, ou une situation internationale malaisée à rétablir » [Raoul genet, Traité de diplomatie et de droit diplomatique, Paris, Pedone, 1931-1932, T. II, p. 452].

 

Profitant d’une période de tension voire de crise diplomatique déclarée avec une puissance étrangère, les Etats se servent en fait de ces mesures d’expulsion non seulement à titre de sanction internationale en réponse à des actes inamicaux, mais aussi pour réduire les effectifs d’une ambassade étrangère, voire d’un consulat, qu’ils trouvent hypertrophiés et dont des éléments se livrent sur leur territoire à des activités de renseignement – d’intelligence au sens anglais du terme, ce qui n’est plus de la simple information -. L’hypertrophie et le renseignement vont d’ailleurs souvent de pair.

 

Un Etat accréditaire peut toujours exiger d’un Etat accréditant qu’il respecte à peu près, sans que cela soit évidemment à l’unité près, la réciprocité en ce qui concerne le volume de personnel des ambassades et consulats des deux parties.

 

Par exemple, en juillet 2017, en demandant aux Etats-Unis de réduire de 755 agents leur effectif de personnel en poste dans leur ambassade Moscou et dans les quatre consulats (Moscou, Saint-Pétersbourg, Ekaterinbourg, Vladivostok). Le Kremlin entendait par-là réagir au nouveau train de sanctions imposé à la Russie par le Congrès en lien avec l’ingérence russe dans l’élection présidentielle de novembre 2016. Mais ce faisant, le Kremlin a annoncé qu’il ne faisait de toutes façons que ramener le personnel de rang diplomatique et consulaire, mais aussi le personnel administratif, technique et de service (qui est en partie de recrutement local) de ces différents postes au niveau de ceux que la Russie possède aux Etats-Unis, soit 455 agents. Cela signifie que les Etats-Unis avaient jusque-là au sein de leurs postes diplomatiques et consulaires en Russie pas moins de 1210 agents, alors même que le niveau d’échanges bilatéraux s’est considérablement réduit au cours des dernières années et ne nécessite a priori en rien un tel volume d’effectifs.

 

Très récemment, pour sanctionner la Russie considérée comme commanditaire de l’agression commise à Salisbury envers un ancien agent double du KGB, Sergueï Skripal et de sa fille, ainsi qu’un policier anglais, contaminés au moyen d’un puissant agent chimique innervant, la Première ministre du Royaume-Uni, Teresa May, a pris le 14 mars 2018, la décision d’expulser 23 agents diplomatiques russes en poste à Londres (ils étaient 59 au sein de l’ambassade), par ailleurs identifiés comme ayant des activités de renseignement.

 

Par solidarité avec le Royaume-Uni, 12 Etats membres de l’Union européenne ainsi que les Etats-Unis et l’Ukraine ont annoncé le 26 mars 2018 que chacun d’entre eux procéderait à l’expulsion ou à la déclaration comme persona non grata d’agents diplomatiques russes. La France comme l’Allemagne, la Pologne et la Lituanie ont décidé par exemple d’expulser 4 agents diplomatiques chacune. Les États-Unis ont procédé de leur côté à l’expulsion de 60 diplomates russes dont 48 étaient considérés comme des « agents de renseignement connus » opérant au sein du consulat de Russie à Seattle, à proximité de lieux d’implantation d’entreprises américaines de haute technologie, et 12 au sein de la représentation de Russie auprès de l’Onu.

 

En réponse à ces décisions, la Russie a annoncé le 29 mars 2018 qu’elle expulsait encore 60 agents diplomatiques américains et demandait aux Etats-Unis de fermer leur consulat de Saint-Pétersbourg. Puis le 30 mars, le Kremlin a annoncé expulser des agents diplomatiques européens en nombre équivalent à celui des agents russes objets de cette mesure.

 

Il y avait d’ailleurs eu un précédent à une telle affaire d’empoisonnement puisque, en 2006 déjà, le gouvernement britannique avait procédé à l’expulsion de 4 agents diplomatiques russes en poste à Londres à la suite de l’empoisonnement dans la capitale britannique d’un ancien agent du KGB, Alexandre Litvinenko.

 

En fin de compte, il y a dans toute mesure d’expulsion d’agents diplomatiques étrangers, une forme d’auto-sanction.

 

 

2 Commentaires
  • Guerirem Amar
    avril 21, 2018

    Bonjour,
    Merci beaucoup pour cet article très intéressant et riche en informations. J’aurais une question à vous poser, les organes diplomatiques ayant comme but principal la coopération et la négociation, ne trouvez-vous pas incohérent qu’en situation de conflit, les premiers touchés soient ceux considerés comme les plus aptes à pouvoir permettre un terrain d’entente et favoriser une communciation interétatique?
    Cordialement.

    • espritri
      avril 27, 2018

      Vous soulignez en effet un aspect paradoxal des relations diplomatiques qui montre bien que celles-ci ne sont pas faites pour être le champ d’application de sanctions unilatérales que l’on appelle des contre-mesures. Mais en l’occurrence, quand on procède à des expulsions, on commence par cibler prioritairement les agents diplomatiques de l’Etat accréditant qui non seulement sont en surnombre mais qui, de plus, sont identifiés comme ayant des activités de renseignement. Tant que le chef de mission diplomatique et son staff de conseillers d’ambassade restent en place, on peut considérer que cela n’atteint pas les capacités de fonctionnement de l’ambassade. La situation l’Etat accréditant (Etat d’envoi) rappelle son propre ambassadeur « en consultation ». Ce procédé consiste en cas de fâcherie importante avec l’Etat accréditaire (Etat de résidence) à faire rentrer l’ambassadeur et à laisser la direction de l’ambassade à un chargé d’affaires (le n° 2). Cette absence du chef de mission peut ainsi durer des mois. De fait, on prive l’Etat accréditant, avec lequel on a un différend politique important, de son principal interlocuteur à un moment où ce dernier serait le plus utile sur place. Bel exemple d’euphémisme du style diplomatique que le rappel en consultation de l’ambassadeur : il ne veut absolument pas dire que l’on fait revenir celui-ci pour le consulter.

      En vous remerciant de l’intérêt que vous avez trouvé à mon article.

      Bien cordialement.

      Jean-Paul Pancracio

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