Il y a 20 ans, la guerre du Kosovo : penser l’humanitaire sérieusement et agir stratégiquement

Par Jean-Yves Haine, Professeur à l’ILERI

 

Il y a 20 ans s’achevait l’opération du Kosovo. Le président Serbe Milosevic acceptait les termes imposés par les Occidentaux après 78 jours de bombardements. Une des premières guerres humanitaires s’achevait par la victoire laborieuse de la coalition sous l’égide de l’OTAN. Pour certains, le terme même de guerre humanitaire est une aporie, – la force ne sauve pas les gens-, pour les uns, c’est un mal nécessaire si on veut arrêter les crimes de masses, pour les autres, ce serait même une étape préalable à une pacification du monde, si on veut faire régner la civilité.

 

Les opérations militaires dont les objectifs sont humanitaires relèvent de ce qu’on appelle traditionnellement la guerre juste. Pour être juste, l’usage de la force doit répondre à certains critères relativement simples. Toute d’abord la cause doit être fondée sur l’existence d’une violation significative des droits humains, d’un crime de masse, d’un acte de génocide. Si la pureté de la cause n’existe jamais, -l’intérêt national égoïste se mêle toujours aux motivations internationales altruistes-, le fondement principal de l’action doit rester humanitaire. Ensuite, une autorité légitime doit sanctionner la décision, et aujourd’hui seul le Conseil de Sécurité de l’ONU possède cette validité, même si ce formalisme a bien sûr ses limites. Troisièmement, une chance raisonnable de succès doit présider au concept opérationnel. L’appréciation des militaires devrait guider ici les politiques, mais ces derniers hélas imposent souvent leurs priorités et leurs idées préconçues, un privilège démocratique qui peut s’avérer parfois lourd de conséquences. Suivent ensuite la proportionnalité et la précision des moyens, – la première vise à empêcher la poursuite d’autres objectifs annexes, -expansion impériale ou punition excessive-, tandis que la seconde permet de distinguer entre combattants et civils et de minimiser les dommages collatéraux, un objectif ambitieux que la technologie actuelle a permis cependant de mieux remplir. Enfin, l’usage de la force ne peut être initiée qu’en dernier recours, après épuisement des négociations, sanctions, ou autres pressions diplomatiques, toute action préventive dans ce domaine non seulement ouvrirait la voie aux conflits les plus arbitraires mais hypothéquerait la légitimité même de l’action humanitaire. Même s’ils continuent d’alimenter des débats théoriques sans cesse renouvelés, ces principes prudentiels relèvent du bon sens. Pour autant, leur mise en pratique, hic et nunc, fait immanquablement surgir des difficultés et des contradictions souvent insurmontables, la clarté morale résiste rarement aux incertitudes de la guerre.

 

Penser sérieusement l’humanitaire implique un certain nombre de conditions. D’abord, le souci de l’autre ne peut s’exprimer que si sa propre sécurité est assurée. Cet ordre des choses émergea après la guerre froide où les Occidentaux redécouvrirent la sécurité collective et, en son sein, l’urgence humanitaire. Au plan international, les interventions nécessitent une solidarité minimale, une communauté de valeurs, d’intérêts et de moyens sans laquelle l’action collective est impossible. Cela demande aussi un degré d’homogénéité au sein du système, où la reconnaissante d’un devoir ou d’une responsabilité commune permet alors la participation effective, la délégation régionale, ou la neutralité bienveillante. Au plan national, les responsables politiques doivent transformer la contingence humanitaire en action effective. Et précisément parce que la première relève du choix et non de la nécessité, la seconde ne saurait être lancée sans le soutien du corps politique, sans l’appui de l’opinion publique et sans l’aval des autorités militaires. Au plan strictement humanitaire, le politique doit parallèlement reconnaître les limites inhérentes à l’action humanitaire et comprendre les dilemmes moraux qu’elle représente. Expliquer la juste cause est un exercice périlleux, -qui est l’autre-, le reportage arbitraire, -pourquoi la souffrance ici et pas la cruauté là-, l’image trompeuse, – elle montre l’effet pas la cause-, la diffusion éphémère, – le sursaut d’empathie cède vide à l’apathie courante. Il faut protéger les victimes sans les sacraliser, il faut punir les bourreaux sans les diaboliser ; au bout du compte, l’un devra vivre avec l’autre. Tout cela demande une exigence d’honnêteté sur l’inévitable décalage entre l’ambition des bonnes intentions et l’humilité des effets produits.

 

Le Kosovo démontra une fois encore la faiblesse de la pensée et les limites de l’action humanitaire. On peut même dire, avec Pierre Hassner, que « ces semaines de dupes » furent une tragédie des erreurs dont le résultat in fine, s’il demeura acceptable aux yeux des Etats-Unis et de leurs alliés, représenta un tournant important dans l’évolution des relations internationales.[1] Les erreurs de jugement furent en effet nombreuses et lourdes de conséquences.

 

La première illusion concerna le choix des armes. Pour des raisons politiques, à la fois à cause de l’impact de la Somalie mais aussi par volonté de limiter au maximum les risques de victimes américaines, l’administration Clinton refusa d’impliquer des troupes au sol et privilégia la force aérienne comme instrument principal de la confrontation. La situation des droits de l’homme au Kosovo, aussi sérieuse soit-elle, ne pouvait justifier la moindre prise de risque. Cette réticence fut tragique: bombarder pour sauver des vies est déjà une proposition stratégique largement illusoire ; lorsque Milosevic intensifia sa campagne de nettoyage ethnique durant les premières semaines du conflit, les bombardements à haute altitude restèrent sans effet. Les bombes seules n’arrêtent pas les tortionnaires, surtout lorsque ceux-ci ne sont même pas directement visés.

 

La deuxième erreur toucha à la détermination de l’adversaire. Les Occidentaux, et en tête la secrétaire d’Etat américaine Madeleine Albright, étaient convaincus qu’une simple démonstration de force amènerait rapidement Milosevic à la table des négociations. Cette conviction façonna la préparation militaire : cibles et munitions furent définies et préparées pour moins d’une semaine d’engagement, les premières étaient symboliques et secondaires; les secondes très précises mais peu puissantes. La force ne cherchait pas à détruire mais à communiquer. Bombarder pour convaincre n’a de chance de succès que si la raison du conflit ne revêt aux yeux de votre adversaire qu’une importance relative. Or, pour Milosevic, et la grande majorité de la Serbie, la souveraineté serbe sur le Kosovo était une question cruciale. Toute négociation ne pouvait s’ouvrir qu’en dernier recours. L’OTAN devait « badiner » avec la force pendant moins d’une semaine; l’Alliance fut engagée dans une confrontation qui dura 78 jours.

 

La troisième difficulté découla de l’erreur précédente: l’opération Allied Force, comme elle devait s’appeler, devint un test de la crédibilité de l’Alliance et une épreuve pour la solidarité atlantique. L’OTAN se trouva engager dans un conflit dont elle n’avait anticipé ni la durée ni l’intensité et qui, surtout, devint très éloigné des objectifs humanitaires qu’elle s’était fixés.[2] Dès lors que la stratégie initiale fut erronée, et qu’une campagne de bombardements de plus en plus destructeurs dut être improvisée, le processus de décision de l’Alliance, basée sur l’unanimité, fut mis à mal. La guerre par comité, où chacun des membres pouvait brandir un véto, est à l’opposé des impératifs de la flexibilité et les aléas de l’improvisation qu’implique la conduite d’un tel conflit. Par ailleurs, cette parité politique ne correspondait guère à l’effectivité des efforts consentis, les Etats-Unis assumant l’essentiel du fardeau. Le conflit démontra les déséquilibres de l’Alliance, à la fois sur le plan des moyens, -le retard européen était considérable-, et témoigna de la disparité des enjeux, – l’humanitaire est la plus difficile des tâches collective car elle repose sur le choix et non la nécessité. A tous ceux qui après le 11 septembre 2001 s’étonnèrent de l’unilatéralisme américain et de la mise en parenthèse de l’Alliance atlantique, le précédent du Kosovo aurait du servir de leçon.[3]

 

La quatrième erreur d’appréciation concerna le degré de solidarité de la communauté internationale en l’absence d’autorité légitime donnée par le Conseil de Sécurité. En particulier, les Européens sous-estimèrent la frustration et la fureur russe vis-à-vis d’une Alliance atlantique dont le rôle selon Washington devait rester prétendument politique mais qui s’avéra à leur yeux un outil de l’expansionnisme occidental, à la fois diplomatiquement élargi et militairement interventionniste en Europe.[4] L’usage unilatéral de la force dans une zone d’influence traditionnellement russe sonna pour Moscou le glas d’une politique de coopération avec les puissances occidentales. Une décennie après la chute du Mur, bien loin d’avoir jeté les bases d’un nouveau concert européen, les Occidentaux au Kosovo ont provoqué l’aliénation de Moscou et favorisé la création d’une nouvelle ligne de fracture en Europe.

 

Le dernier aveuglement porta sur les conséquences à court, moyen et long terme de l’usage de la force. Outre leur inadéquation stratégique vis-à-vis de l’objectif humanitaire, les avions de l’Alliance contribuèrent à la radicalisation du conflit, tant de la part de Milosevic qui accéléra le nettoyage ethnique qu’au sein de l’opposition albanaise de l’armée de Libération du Kosovo.[5] Dès les premiers bombardements, un compromis politique entre ces parties devint impossible. En outre, lorsque Milosevic céda enfin, le degré d’hostilité demeura tel qu’il devint impossible pour la minorité serbe de continuer à vivre au Kosovo, où la majorité albanaise procéda à un nettoyage ethnique, certes pacifique, mais réel. L’OTAN était intervenu pour préserver les principes d’un Kosovo multi-ethnique ; sa victoire militaire se transforma en défaite politique. Enfin, le protectorat atlantique qui s’installa de facto sur ce territoire avait laissé en suspens la question fondamentale de son statut. Dès les premières bombes, la question est implicitement tranchée, sans qu’elle ne fût véritablement débattue et réfléchie. L’indépendance du Kosovo est en réalité dans les soutes des avions de l’Alliance, sans que les Européens n’aient réellement envisagé son coût, sa légitimité et sa viabilité. Malgré des années de maintien de la paix, de programme d’assistance et de soutien politique de la part des Européens, le Kosovo aujourd’hui reste à un Etat où la gouvernance est largement défaillante.

 

Il est certes toujours plus facile de souligner les erreurs commises à postériori que d’anticiper au préalable les difficultés potentielles. Le Kosovo aura permis néanmoins de s’interroger sur le rôle de la communauté internationale face aux violations massives des droits de l’homme, sur la notion de souveraineté comme privilège international et comme responsabilité devant ses citoyens et sur les limites de l’intervention humanitaire. Il déclencha les premiers travaux onusiens qui débouchèrent en 2001 sur la notion de responsabilité de protéger, devenue une norme internationale, certes fragilisée depuis l’échec en Libye, la passivité en Syrie et l’indifférence en Birmanie, mais qui demeure une référence de civilité dans les comportement internationaux. Nous devons penser sérieusement ce que nous abhorrons, avait écrit Montaigne.[6] La cruauté des hommes est en effet bien trop grave pour ne pas être prise au sérieux et la force armée bien trop sérieuse pour ne pas être usée stratégiquement.

 

[1] Pierre Hassner, “Guerre sans morts ou morts sans guerre ? Les paradoxes de l’intervention au Kosovo”, Critique internationale, Eté 1999, Vol. 4, pp. 6-13.

[2] Sur le détail de l’opération Allied Force, voir William M. Arkin, “Operation Allied Force: the Most Precise Application of Air Power in History”, in Andrew J. Bacevich et Eliot A. Cohen, (Eds.), War over Kosovo, Columbia University Press, 2001, p. 9.

[3] Voir Jean-Yves Haine, “L’alliance Superflue ?”, Esprit, Août-Septembre 2003, pp. 5-21.

[4] Le Premier Ministre Primakov était en route pour Washington lorsqu’Al Gore l’informa des premières frappes de l’OTAN contre la Serbie. Primakov ordonna à son avion de faire demi-tour… Cité par Sarah A. Topol, “What Does Putin Really Want?”, New York Times Magazine, 25 Juin 2019. Sur le rôle du Kosovo dans l’évolution de la Russie contemporaine, voir les positions divergentes de John J. Mearsheimer, The Great Delusion, Liberal Dreams and International Realities, Yale University Press, 2018 et Michael McFaul, From Cold War to Hot Peace, Houghton Mifflin Harcourt, 2018.

[5] Certains auteurs ont souligné les effets pervers que pouvaient entraîner une intervention extérieure sur l’intensité et la durée d’une guerre civile. Voir entre autres, Timothy W. Crawford and Alan J. Kuperman, Gambling on Humanitarian Intervention: Moral hazard, Rebellion and Civil War, Routledge, 2006.

[6] Voir Judith N. Shklar, “Putting Cruelty First”, Daedalus, Summer, 1982, Vol. 111, No. 3, pp. 17-27.

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